แนวคิดเกี่ยวกับการกำหนดเป้าหมายและแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินตามทิศทางการพัฒนาประเทศ

ที่ดินเป็นปัจจัยพื้นฐานที่สำคัญในการดำรงชีวิตและการพัฒนาประเทศ ถือเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ในขณะที่ความต้องการใช้ที่ดินเพื่อประโยชน์ในด้านต่างๆ มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องไม่มีที่สิ้นสุด และไร้ทิศทางที่ชัดเจน การจำแนกประเภทที่ดินถือเป็นขั้นตอนแรกในการวางแผนการใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศ ซึ่งจะเป็นการกำหนดว่าพื้นที่ส่วนใดของประเทศควรถูกใช้ประโยชน์เพื่อกิจกรรมใดตามความเหมาะสมเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดอย่างยั่งยืน รวมทั้งการจำแนกว่าพื้นที่ส่วนใดควรที่จะกำหนดไว้ให้เป็นที่ดินของรัฐ หรือพื้นที่ส่วนใดที่ควรจะนำไปจัดให้กับประชาชนสำหรับเป็นที่อยู่อาศัยหรือที่ดินทำกิน

ประเทศไทยเริ่มมีแนวคิดในการจำแนกประเภทที่ดินมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ในช่วงปี พ.ศ. 2500 โดยมีวัตถุประสงค์หลักในการมุ่งแก้ปัญหาการบุกรุกทำลายป่าอันเป็นทรัพยากรที่สำคัญของชาติ เพื่อให้มีการใช้ที่ดินเป็นสัดส่วนที่เหมาะสม ซึ่งจะส่งผลต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมโดยรวมของประเทศ โดยได้มอบนโยบายให้สภาพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ กระทรวงมหาดไทย และกระทรวงเกษตร (ในขณะนั้น) ดำเนินการพิจารณาหาแนวทางแก้ไข ซึ่งต่อมาได้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการสำรวจจำแนกประเภทที่ดินขึ้นเป็นชุดแรก เมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2503 โดยมีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ แต่เนื่องจากภารกิจในการจำแนกประเภทที่ดินมีความเชื่อมโยงกับกิจกรรมอื่นๆ จำนวนมาก เช่น การป่าไม้ การพัฒนาที่ดิน การจัดที่ดินทำกิน และการปกครอง จึงมีความจำเป็นที่จะต้องอาศัยความร่วมมือและประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนผู้เชี่ยวชาญและนักวิชาการในสาขาต่างๆ มาดำเนินการ คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติเมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2504 ให้กระทรวง ทบวง และกรมต่างๆ ให้ความร่วมมือแก่คณะกรรมการจำแนกประเภทที่ดิน³

การสำรวจและจำแนกที่ดินเพื่อการวางแผนการถือครองที่ดินปรากฏเป็นโครงการชัดเจนในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2504 - 2509) ซึ่งได้มีการดำเนินงานและกำหนดเป้าหมายพื้นที่เพื่อสงวนไว้เป็นป่าไม้จำนวนร้อยละ 50 ของพื้นที่ประเทศ และสามารถลดลงเหลือร้อยละ 40 เมื่อประชาชนเพิ่มขึ้น จะเห็นได้ว่าการดำเนินการในครั้งนี้เป็นการจำแนกที่ดินเพื่อกำหนดว่าพื้นที่ป่าไม้ที่จะสงวนหวงห้ามเป็นที่ดินของรัฐ และที่ดินที่จะจำแนกออกเป็นที่ดินของเอกชนเพื่อเป็นที่ดินทำกินและอยู่อาศัยของประชาชน

ต่อมาในปี พ.ศ. 2526 คณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติได้มีมติให้มีการจำแนกประเภทที่ดินของประเทศไทยออกเป็น 4 ประเภท โดยมีสัดส่วนของที่ดินแต่ละประเภท ได้แก่ กำหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 40 พื้นที่เพื่อการเกษตรร้อยละ 48 พื้นที่เมืองและชุมชนร้อยละ 2.5 และพื้นที่อันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินหรือที่ดินที่ใช้เพื่อสาธารณประโยชน์ร้อยละ 9.5 ของพื้นที่ทั้งประเทศ ซึ่งถือว่าเป็นการจำแนกและกำหนดสัดส่วนของการใช้ที่ดินแต่ละประเภทที่ค่อนข้างครอบคลุมกิจกรรมทางเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ

ภายหลังจากนั้น นโยบายและแผนของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการที่ดิน ก็ได้มีการจำแนกและกำหนดเป้าหมายการใช้ที่ดินบางประเภทเอาไว้ในการวางแผนการใช้ที่ดินของหน่วยงานที่รับผิดชอบ เช่น นโยบายป่าไม้แห่งชาติ ปี พ.ศ. 2528 ได้กำหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้อย่างน้อยร้อยละ 40 ของพื้นที่ประเทศ โดยแบ่งเป็นป่าเพื่อการอนุรักษ์ ร้อยละ 15 และป่าเพื่อเศรษฐกิจร้อยละ 25 ขณะที่นโยบายและแผนการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2540 - 2559 กำหนดให้มีพื้นที่ป่าไม้ร้อยละ 50 ของพื้นที่ประเทศ แบ่งเป็นพื้นที่ป่าอนุรักษ์ร้อยละ 30 และพื้นที่ป่าเศรษฐกิจร้อยละ 20 เป็นต้น

ปัจจุบันนโยบายและแผนระดับต่างๆ ที่เกี่ยวข้องกับการวางกรอบและกำหนดทิศทางการพัฒนาประเทศ ได้กำหนดเป้าหมายการใช้ประโยชน์ที่ดินในภาคส่วนต่างๆ ให้สอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาประเทศที่กำหนดไว้ โดยในยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561 - 2580 ในฐานะกรอบยุทธศาสตร์ระยะยาวในการพัฒนาประเทศไทย แม้ว่าจะไม่ได้กำหนดสัดส่วนการใช้ประโยชน์ที่ดินในแต่ละประเภทไว้อย่างชัดเจนโดยตรง แต่ก็ได้กำหนดกรอบแนวทางที่แสดงให้เห็นถึงเป้าหมายในการพัฒนาประเทศในมิติต่างๆ ซึ่งจะเป็นตัวกำหนดกรอบแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินของประเทศ โดยในยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างความสามารถในการแข่งขัน กำหนดให้มีการขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจในภาคส่วนต่างๆ เช่น ภาคการเกษตร ภาคอุตสาหกรรมและบริการ ภาคการท่องเที่ยว การพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน รวมถึงการพัฒนาเมืองและเขตเศรษฐกิจพิเศษ เป็นต้น และในยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างโอกาสและความเสมอภาคทางสังคม ได้กำหนดให้มีกรอบแนวทางในการกระจายการถือครองที่ดินและการเข้าถึงทรัพยากร เพื่อให้ผู้มีรายได้น้อยสามารถเข้าถึงการใช้ประโยชน์ที่ดินได้อย่างเป็นธรรมและมีที่อยู่อาศัยที่มั่นคง อีกทั้งในยุทธศาสตร์ชาติด้านการสร้างการเติบโตบนคุณภาพชีวิตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม ยังได้กำหนดให้มีกรอบแนวทางในการรักษาและเพิ่มพื้นที่สีเขียวที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมไว้สำหรับเป็นกรอบในการกำหนดทิศทางการใช้ประโยชน์ที่ดินภาพรวมของประเทศ⁴

นอกจากนี้ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2566 - 2580) ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม ได้กำหนดสัดส่วนพื้นที่สีเขียวทุกประเภทไว้ร้อยละ 50 ของพื้นที่ประเทศ แบ่งเป็น พื้นที่สีเขียว พื้นที่เป็นป่าธรรมชาติร้อยละ 35 พื้นที่ป่าเศรษฐกิจเพื่อการใช้ประโยชน์ร้อยละ 15 และพื้นที่สีเขียวในเมืองและชนบท รวมทั้งป่าในเมืองและชุมชนเพื่อการเรียนรู้พักผ่อนหย่อนใจร้อยละ 5⁵ ขณะที่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 พ.ศ. 2566 - 2570 ในหมุดหมายที่ 10 ได้กำหนดเป้าหมายสัดส่วนพื้นที่ป่าของประเทศไว้ร้อยละ 45 ของพื้นที่ประเทศ แบ่งเป็นป่าไม้ธรรมชาติร้อยละ 33 และพื้นที่ป่าเศรษฐกิจร้อยละ 12⁶

นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580) ในฐานะกรอบนโยบายและทิศทางในการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศอย่างบูรณาการระยะ 15 ปี ได้นำกรอบและทิศทางการพัฒนาประเทศที่กำหนดไว้ในแผนระดับที่ 1 - 2 ที่เกี่ยวข้องข้างต้นมาใช้กำหนดประเด็นนโยบายและแนวทางการพัฒนาที่เกี่ยวข้อง โดยได้กำหนดเป้าประสงค์ในการเพิ่มและรักษาพื้นที่ป่าธรรมชาติและป่าเศรษฐกิจเพื่อการใช้ประโยชน์ ให้มีสัดส่วนร้อยละ 50 ของพื้นที่ประเทศ ตามเป้าหมายของแผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ และในนโยบายด้านการใช้ประโยชน์ที่ดินและทรัพยากรดินให้เกิดประโยชน์สูงสุด ได้กำหนดให้มีแนวทางการพัฒนาเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการใช้ประโยชน์ที่ดินรายสาขาอย่างเหมาะสมตามศักยภาพ ครอบคลุมการใช้ประโยชน์ที่ดินในสาขาต่างๆ ได้แก่ ภาคการเกษตร ชุมชนเมืองและชนบท ภาคอุตสาหกรรม การบริการ การท่องเที่ยว และโครงสร้างพื้นฐาน พื้นที่ชายฝั่งทะเล แม่น้ำ และปากแม่น้ำ และพื้นที่เฉพาะและพื้นที่เขตพัฒนาพิเศษ⁷ สำหรับเป็นกรอบแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินของทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง ซึ่งในปัจจุบันยังไม่ได้มีการกำหนดสัดส่วนของการใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทอื่นนอกจากพื้นที่ป่าไม้ในนโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศแต่อย่างใด

จะเห็นได้ว่า ตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบันนโยบายและแผนที่เกี่ยวข้องกับการวางกรอบทิศทางการพัฒนาประเทศและการบริหารจัดการที่ดิน ได้กำหนดเป้าหมายและจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินไว้เพียงบางประเภทเท่านั้น โดยพื้นที่ที่ได้มีการระบุเป้าหมายการจำแนกประเภทที่ดินไว้อย่างค่อนข้างชัดเจน คือ พื้นที่ป่าไม้ของประเทศ ซึ่งได้กำหนดสัดส่วนค่าเป้าหมายของการมีพื้นที่ป่าไม้ของประเทศไว้แตกต่างกันออกไปตามวัตถุประสงค์ของนโยบายและแผน อยู่ในช่วงสัดส่วนร้อยละ 40 - 50 ของพื้นที่ประเทศ ซึ่งในอนาคตควรมีการกำหนดสัดส่วนเหล่านี้ให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันในแต่ละนโยบายและแผนที่เป็นกรอบชี้นำการพัฒนาประเทศ ในขณะที่การใช้ประโยชน์ที่ดินประเภทอื่นๆ เช่น พื้นที่เกษตร พื้นที่เมืองและชุมชน พื้นที่สาธารณะ พื้นที่อุตสาหกรรม เป็นต้น ยังไม่ได้มีการกำหนดสัดส่วนของการใช้ที่ดินไว้อย่างชัดเจนแต่อย่างใด

การบริหารจัดการภายใต้นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 - 2580) ของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) มุ่งให้ความสำคัญกับการจำแนกประเภทที่ดินของรัฐและที่ดินของเอกชนให้เกิดความชัดเจนของแนวเขตที่ดินเป็นลำดับแรกก่อน ซึ่งเมื่อกำหนดขอบเขตหรือแนวเขตที่ดินของรัฐและเอกชนให้เกิดความชัดเจนแล้ว ก็จะทำให้ง่ายต่อการบริหารจัดการเพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม ว่าพื้นที่ใดควรกำหนดเป็นพื้นที่สงวนหวงห้ามของรัฐเพื่อการใช้ประโยชน์ในกิจการของรัฐต่างๆ พื้นที่ใดควรกำหนดเป็นพื้นที่ป่าไม้เพื่อการอนุรักษ์และคุ้มครองทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และรักษาความสมดุลและความหลากหลายทางธรรมชาติ และพื้นที่ส่วนที่เหลือควรกำหนดให้มีการใช้ประโยชน์อย่างไรให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มีความเหมาะสมกับสภาพและศักยภาพของที่ดิน ซึ่งจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องมีการพัฒนาเครื่องมือและกลไกในการกำหนดสัดส่วนเป้าหมายการจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ให้เกิดความชัดเจนและสอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาประเทศ ทั้งนี้ เพื่อให้ประเทศไทยมีการวางแผนการใช้ที่ดินที่เป็นระบบและสอดประสานกันในแต่ละสาขาการผลิต ที่จะเป็นกรอบและแนวทางการปฏิบัติของหน่วยงานและภาคส่วนที่เกี่ยวข้องสำหรับนำไปดำเนินการต่อไป

อย่างไรก็ตาม การวางแผนการใช้ที่ดินของประเทศผ่านการกำหนดสัดส่วนและจำแนกประเภทการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ชัดเจน เพื่อเป็นเครื่องมือควบคุมการใช้ประโยชน์ที่ดินและกิจกรรมทางเศรษฐกิจให้เป็นไปตามทิศทางการพัฒนาประเทศที่กำหนดไว้ ควรเป็นไปอย่างยืดหยุ่นและสามารถที่จะปรับเปลี่ยนให้สอดคล้องกับการเปลี่ยนแปลงของทิศทางและแนวโน้มในการใช้ประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคมในอนาคตที่มีพลวัตสูง ซึ่งต้องอาศัยการจัดวางกลไกหรือเครื่องมือที่สำคัญของภาครัฐที่จะใช้ในการส่งสัญญาณให้เจ้าของที่ดินสามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินได้อย่างถูกต้องเหมาะสม ซึ่งจะส่งผลดีต่อการขับเคลื่อนการพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศไทยในระยะยาว

อ้างอิง

¹นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการ กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

²นักวิเคราะห์นโยบายและแผน กองยุทธศาสตร์และแผนงาน สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ

³ สำนักงานนโยบายและแผนทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม. (2555). รายงานฉบับสมบูรณ์ โครงการศึกษาเพื่อกำหนดเป้าหมายและแนวทางการใช้ประโยชน์ที่ดินที่สอดคล้องกับทิศทางการพัฒนาประเทศ, หน้า 16 – 34.

⁴ ยุทธศาสตร์ชาติ พ.ศ. 2561 – 2580, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 135 ตอนที่ 82 ก (13 ตุลาคม 2561), หน้า 18 – 54.

⁵ แผนแม่บทภายใต้ยุทธศาสตร์ชาติ (พ.ศ. 2566 – 2580) (ฉบับแก้ไขเพิ่มเติม), ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 140 ตอนพิเศษ 51 ง (7 มีนาคม 2566).

⁶ แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 13 พ.ศ. 2566 – 2570, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 139 ตอนพิเศษ 258 ง (1 พฤศจิกายน 2565), หน้า 107 – 108.

⁷ นโยบายและแผนการบริหารจัดการที่ดินและทรัพยากรดินของประเทศ (พ.ศ. 2566 – 2580), ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 140 ตอนพิเศษ 32 ง (10 กุมภาพันธ์ 2566), หน้า 97 - 112.