ความเป็นมา
ในปี พ.ศ. 2503 รัฐบาลสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ มีนโยบายที่จะรักษาพื้นที่ป่าไม้ไว้ให้ได้ร้อยละ 50 จากพื้นที่ของประเทศทั้งหมด 321 ล้านไร่ (ถูกกำหนดไว้ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 พ.ศ.2504-2509 ให้มีพื้นที่ป่าไม้ถาวรของชาติร้อยละ 50 ของพื้นที่ประเทศ หรือประมาณ 156 ล้านไร่) 
โดยได้แต่งตั้งคณะกรรมการสำรวจจำแนกประเภทที่ดิน เพื่อสำรวจและจำแนกที่ดินในท้องที่ 60 จังหวัด (ยกเว้น 11 จังหวัด ที่ไม่มีพื้นที่ป่าไม้ คือ สิงห์บุรี อ่างทอง พระนครศรีอยุธยา ปทุมธานี นนทบุรี พระนคร ธนบุรี สมุทรปราการ สมุทรสาคร สมุทรสงคราม และจังหวัดนครปฐม) เพื่อพิจารณาแนวเขตที่เห็นสมควรรักษาไว้เป็นเขตป่าไม้โดยประมาณ และลงไว้ในแผนที่มาตราส่วน 1: 1,000,000
ต่อมา คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 14 พฤศจิกายน 2504 อนุมัติประกาศเขตป่าที่จะสงวนคุ้มครองในจังหวัดต่างๆ ซึ่งถูกเรียกว่า "ป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี" รวม 1,300 แปลง เป็นเนื้อที่ประมาณ 175 ล้านไร่ (คิดเป็นร้อยละ 54 ของประเทศ) และป่าที่จะจัดสรรเพื่อเกษตรกรรมและการใช้ประโยชน์อย่างอื่นอีกประมาณ 31 ล้านไร่
ในปี พ.ศ. 2525 ซึ่งขณะนั้นกรมป่าไม้เป็นหน่วยงานรับผิดชอบในการนำพื้นที่ที่คณะรัฐมนตรีมีมติให้รักษาไว้เป็นป่าไม้ถาวรไปดำเนินการประกาศเป็นป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ หรือเขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ตามหลักวิชา ได้ดำเนินการไปแล้วประมาณ 116 ล้านไร่ แต่ยังมีเนื้อที่ป่าไม้ถาวรเหลืออยู่ประมาณ 30 ล้านไร่ ที่ยังไม่ได้ประกาศ พื้นที่เหล่านี้ส่วนใหญ่หมดสภาพป่า และมีราษฎรเข้าไปทำมาหากินโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย และบางแห่งก็มีเอกสารสิทธิ์ที่มิชอบด้วยกฎหมาย ทำให้มีปัญหาขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับผู้เข้าถือครอง รัฐบาลจึงมีนโยบายที่จะปรับปรุงการจำแนกประเภทที่ดิน โดยมีมติเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2525 เรื่องนโยบายการใช้และกรรมสิทธิ์ที่ดิน มอบหมายให้กรมพัฒนาที่ดินดำเนินการสำรวจและจำแนกประเภทที่ดินในพื้นที่ป่าไม้ถาวรที่ยังไม่ได้กำหนดเป็นป่าสงวนแห่งชาติ
ผลการสำรวจในครั้งนั้นสามารถจำแนกได้เป็น
- พื้นที่ที่ควรรักษาไว้เป็นป่าไม้ถาวร (รวมพื้นที่ซ้อนทับกับป่าสงวนแห่งชาติ) ประมาณ 18,299,535 ไร่ ให้กรมป่าไม้รับไปดำเนินการประกาศเป็นป่าสงวนแห่งชาติเพิ่มเติมต่อไป
- พื้นที่จำแนกออกจากป่าไม้ถาวรเพื่อเป็นที่จัดสรร หรือใช้ประโยชน์อื่น ประมาณ 11,653,746 ไร่
แบ่งเป็นที่ทำกินของราษฎรหรือเพื่อใช้ประโยชน์อื่นๆ เนื้อที่ประมาณ 11,522,122 ไร่ และพื้นที่ที่มีสภาพเป็นป่าหย่อมเล็กหย่อมน้อย เนื้อที่ไม่เกิน 500 ไร่ และไม่ติดกับป่าสงวนแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (ตามมติคณะกรรมการพัฒนาที่ดิน ครั้งที่ 4/2530 เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2530) ให้จัดเป็นป่าชุมชน รวม 1,097 แห่งเนื้อที่ประมาณ 131,624 ไร่)ที่มา: สำนักเทคโนโลยีการสำรวจและทำแผนที่ กรมพัฒนาที่ดิน, พฤศจิกายน 2550
ดังนั้นจึงเป็นที่มาของ "ป่าชุมชนตามมติคณะรัฐมนตรี" ซึ่งหมายถึงพื้นที่ป่าที่ถูกจำแนกออกจาก "ป่าไม้ถาวรตามมติคณะรัฐมนตรี" ส่วนที่เหลือจากการถือครองของราษฎรที่ยังคงเป็นสภาพป่าหรือพื้นที่ไม่เหมาะสมต่อการเกษตร และไม่อยู่ต่อเนื่องกับเขตป่าสงวนแห่งชาติหรืออุทยานแห่งชาติ เพื่อสงวนไว้ให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน
ป่าชุมชน มีสภาพเป็นที่ดินรกร้างว่างเปล่า ตามมาตรา 1304 (1) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ต้องดำเนินการตามกฎหมาย เพื่อให้พื้นที่มีสภาพเป็นทรัพย์สินสำหรับประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน โดยอาศัยอำนาจคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติตามมาตรา 20 (4) แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน และระเบียบคณะกรรมการจัดที่ดินแห่งชาติ ฉบับที่ 9 (พ.ศ. 2529) ว่าด้วยการสงวนหรือหวงห้ามที่ดินของรัฐเพื่อให้ประชาชนใช้ประโยชน์ร่วมกัน เมื่อดำเนินการสงวนหวงห้ามตามมาตรา 20 (4) แห่งประมวลกฎหมายที่ดินแล้ว ก็จะมีสภาพเป็นที่สาธารณประโยชน์ ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวงไว้เป็นหลักฐาน และจะอยู่ในความดูแลขององค์การบริหารส่วนท้องถิ่น ตามพระราชบัญญัติปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 และพื้นที่ดังกล่าวนี้จะไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. 2484
ทั้งนี้ ในระหว่างปี พ.ศ. 2529 - 2547 คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้จำแนกประเภทที่ดินออกจากป่าไม้ถาวรเพื่อจัดเป็นป่าชุมชน จำนวนทั้งสิ้น 47 จังหวัด รวม 1,117 แห่ง ซึ่งต่อมาในระหว่างปี พ.ศ. 2553 -2554 กรมพัฒนาที่ดินได้ดำเนินการสำรวจพื้นที่ป่าชุมชนตามมติคณะรัฐมนตรีเป็นรายจังหวัด บนแผนที่ภาพถ่ายออร์โธสี มาตราส่วน 1:4,000 ซึ่งข้อมูลที่รวบรวมได้จากการสำรวจพบว่ามีพื้นที่ป่าชุมชนตามมติคณะรัฐมนตรีรวมทั้งสิ้น 132,978 ไร่
