โดย นางสาวณัฐภา มากขุน¹
นายกฤช รัตนโสภา²
กองที่ดินของรัฐ กลุ่มงานประสานการแก้ไขปัญหาที่ดินของรัฐ 1

การพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ ตามมาตรการของคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ (คทช.) เป็นกระบวนการทางนโยบายของรัฐ กฎหมาย และวิทยาศาสตร์ ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาความขัดแย้งด้านสิทธิในที่ดินระหว่างรัฐกับราษฎรอย่างเป็นระบบ โดยมุ่งคุ้มครองสิทธิของผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินก่อนการเป็นที่ดินของรัฐโดยสุจริตควบคู่กับการรักษาสาธารณสมบัติของแผ่นดิน ซึ่งกระบวนการดังกล่าวเป็นการตรวจสอบและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐาน เพื่อพิจารณาว่า ระหว่างรัฐกับราษฎร ฝ่ายใดมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากันตามหลักกฎหมาย

สาระสำคัญของมาตรการพิสูจน์สิทธิฯ อยู่ที่การพิจารณา “สถานะการเป็นที่ดินของรัฐครั้งแรก” ของพื้นที่พิพาท เนื่องจากพื้นที่หนึ่งอาจมีสถานะการเป็นที่ดินของรัฐหลายประเภท และมีช่วงเวลาการได้มาซึ่งสถานะดังกล่าวแตกต่างกัน และมีผลต่อการนำภาพถ่ายทางอากาศมาใช้ประกอบการวินิจฉัย โดยข้อ 1.3 ระบุว่าพยานหลักฐานอื่นนอกจากข้อ 1.1 และ 1.2 เช่น แบบแจ้งการครอบครองที่ดิน (ส.ค.1) พยานบุคคล พยานวัตถุ เป็นต้น เมื่อพิจารณาแล้วเห็นว่า พยานหลักฐานนั้นมีส่วนสนับสนุนคำกล่าวอ้างว่ามีการครอบครองทำประโยชน์มาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐ ให้ดำเนินการอ่าน แปล ตีความภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหารที่ถ่ายภาพพื้นที่นั้นไว้เป็นครั้งแรกหลังจากเป็นที่ดินของรัฐ หากปรากฏร่องรอยการทำประโยชน์ในที่ดินอยู่ในภาพถ่ายทางอากาศ จึงจะเชื่อตามพยานหลักฐานอื่นนั้น จึงต้องมีความชัดเจนในเรื่องดังกล่าว โดยสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน ตามมาตรา 1304 (2) แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งได้มีคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด คดีหมายเลขแดงที่ อ. 229/2551 วางหลักการเกิดหรือการได้มาซึ่งที่ดินอันเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกันนั้น มีได้ 4 กรณี ดังนี้

1. เกิดจากสภาพธรรมชาติ
2. เกิดจากการใช้ร่วมกันของประชาชน
3. ได้มาโดยทางนิติกรรม ซึ่งก็ได้แก่โดยการซื้อขาย แลกเปลี่ยน ให้ หรืออุทิศให้
4. ได้มาโดยผลของกฎหมาย ได้แก่ การได้มาโดยการสงวนหรือหวงห้าม และการได้มาโดย การเวนคืน

ที่ดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน เป็นต้นว่า ห้วย หนอง คลอง บึง แม่น้ำ ทะเลสาบ ทุ่งหญ้าเลี้ยงสัตว์ ป่าช้าสาธารณประโยชน์ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเกิดขึ้นโดยสภาพธรรมชาติ โดยการใช้ร่วมกันของประชาชนโดยทางนิติกรรม หรือโดยผลของกฎหมายก็ตาม ³

ตัวอย่างการนับสถานะการเป็นที่ดินของรัฐครั้งแรก เช่น ป่าช้าสาธารณประโยชน์ที่ทางราชการได้ขึ้นทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ เมื่อวันที่ 1 พฤษภาคม 2490 ต่อมาได้ออกหนังสือสำคัญสำหรับที่หลวง (นสล.) เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2540 การนับสถานะการเป็นที่ดินของรัฐครั้งแรก มิได้นับวันที่ออก นสล. เนื่องจาก นสล. เป็นเพียงการกำหนดแนวเขตที่ดินของรัฐให้มีความชัดเจน ตามนัยมาตรา 8 ตรี แห่งประมวลกฎหมายที่ดิน ซึ่งหากทางราชการได้มีการขึ้นทะเบียนที่ดินสาธารณประโยชน์ ต้องสอบสวนข้อเท็จจริงโดยการสอบพยานบุคคลผู้สูงอายุที่อยู่ในพื้นที่หรือพื้นที่ใกล้เคียงกับที่สาธารณประโยชน์ รวมถึงผู้ปกครองท้องที่ (กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน) ที่ดำรงตำแหน่งในอดีตและปัจจุบันเพิ่มเติมว่า พลเมืองใช้ร่วมกันมาตั้งแต่เมื่อใด แต่หากสอบพยานบุคคลแล้วไม่สามารถยืนยันได้ว่า ป่าช้าสาธารณประโยชน์ดังกล่าว พลเมืองใช้ร่วมกันมาตั้งแต่เมื่อใดให้ถือว่า วันที่ทางราชการสงวนหวงห้ามคือวันที่ปรากฏตามหลักฐานการขึ้นทะเบียน กล่าวคือ วันที่ 1 พฤษภาคม 2490 ซึ่งจะมีผลต่อการพิจารณาพยานหลักฐานของราษฎรที่นำมากล่าวอ้างว่า มีการครอบครองทำประโยชน์ในที่ดินมาก่อนการเป็นที่ดินของรัฐนั้นมีการสนับสนุนคำกล่าวอ้างดังกล่าวหรือไม่ หากพยานหลักฐานมีส่วนสนับสนุนให้นำภาพถ่ายทางอากาศของกรมแผนที่ทหารมาประกอบการพิจารณา เพื่อพิสูจน์สิทธิฯ ว่า ระหว่างรัฐกับราษฎรใครมีสิทธิในที่ดินดีกว่ากัน

ทั้งนี้ ในการพิจารณาพิสูจน์สิทธิฯ จึงต้องดำเนินไปภายใต้หลักความชอบธรรม และโปร่งใส โดยอาศัยทั้งข้อกฎหมาย ข้อเท็จจริง และข้อมูลเชิงเทคนิคประกอบกันอย่างเป็นระบบ มิใช่อาศัยดุลพินิจโดยปราศจากกรอบการวิเคราะห์ที่ชัดเจน การกำหนดสถานะการเป็นที่ดินของรัฐครั้งแรกอย่างถูกต้อง ย่อมเป็นหลักประกันสำคัญในการสร้างดุลยภาพระหว่างการคุ้มครองสาธารณสมบัติของแผ่นดินกับการคุ้มครองสิทธิของราษฎร และทำให้ผลการวินิจฉัยสามารถอธิบายได้ในเชิงเหตุผล อันจะนำไปสู่ความเชื่อมั่นในกระบวนการแก้ไขปัญหาที่ดินของรัฐในระยะยาวอย่างยั่งยืน

อ้างอิง

¹นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองที่ดินของรัฐ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ
²นักวิเคราะห์นโยบายและแผนชำนาญการพิเศษ กองที่ดินของรัฐ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ
³สำนักงานคณะกรรมการนโยบายที่ดินแห่งชาติ. (2565). คู่มือการพิสูจน์สิทธิการครอบครองที่ดินของบุคคลในเขตที่ดินของรัฐ (ฉบับประชาชน). กรุงเทพมหานคร: สำนักพิมพ์คณะรัฐมนตรีและราชกิจจานุเบกษา.